Capítulo 9

Qual é o problema de transferência de tecnologia do Brasil e da Embrapa?

Eliseu Roberto de Andrade Alves

Renato Cruz Silva

Diagnóstico

Os fatos marcantes da agricultura brasileira, rigorosamente caracterizados pela coletânea de artigos que compõem o livro Contribuição da Embrapa para o desenvolvimento da agricultura no Brasil, são os seguintes:

  1. Enorme concentração da produção em uma minoria de estabelecimentos. De fato, 500 mil estabelecimentos, em 4,4 milhões, produziram 87% de todo o valor da produção captada pelo censo agropecuário de 20061. E, nesse grupo, apenas 27.306 estabelecimentos contribuíram com 51,2% de toda essa produção. Os demais – 3,9 milhões – responderam por 13%. E, nesse grupo, 2,9 milhões geraram somente 3,3% da produção. Tem-se, assim, dois extremos: de um lado, uma minoria dos estabelecimentos contribuiu para a grande parcela da produção; e, de outro, a maioria ofereceu uma contribuição diminuta.
  2. Dos 2,9 milhões de estabelecimentos, 57,2% estão no Nordeste, onde há um maior número de cidades e mercados bem menos dinâmicos do que aqueles encontrados no Sul ou no Sudeste, o que complica muito a ação das políticas públicas. É observação empírica assentada que a organização da produção, no interior das propriedades, e o nível de organização dos mercados, no que tange à oferta de insumos e serviços, no entorno das propriedades, provocam impacto sobre a implantação das políticas públicas, seu usufruto pelos produtores, sua eficiência e a realização dos resultados desejados.
  3. Os estabelecimentos que geraram 51,2% da renda bruta tiveram renda bruta mensal de mais de 200 salários mínimos. Ou seja, a grande produção assim o é pela competência dos produtores em adotar tecnologias, e porque, por serem grandes, beneficiam-se das imperfeições de mercado, obtendo preços mais elevados pela safra e pagando menores preços pelos insumos.

Esses produtores negociam contratos de produção vantajosos, entre eles os de crédito, com prazos e montantes mais espaçosos e taxas de juros menores. Em resumo, obtêm valores mais elevados para a relação entre o preço recebido pelo produto e o preço pago pelo insumo. Por isso, muitas tecnologias tendem a ser mais lucrativas quando a produção ultrapassa certo volume, e deficitárias quando a produção é pequena.

Nesse ambiente, como crescerá a pequena produção? Ora, dois preços para o mesmo produto e para o mesmo insumo caracterizam uma imperfeição de mercado. Note-se que a taxa de juros é um preço, que varia do pequeno para o grande produtor. Essa imperfeição de mercado é uma pedra de tropeço no caminho que a pequena produção enfrenta para crescer, e é tão grande quanto, ou mesmo maior que a diferença de qualidade da assistência técnica e extensão rural que um e outro recebem. Assim como sucede no mercado de crédito (taxas de juros), tal imperfeição se verifica também nos mercados de insumos, de produtos, de terras e nos contratos. As políticas públicas precisam removê-las para dar igualdade de condições a pequenos e grandes. Ora, a remoção das imperfeições de mercado escapa do alcance das organizações de pesquisa e de assistência técnica e extensão rural. Cooperativas e associações de produtores são aliados eficientes na luta contra as imperfeições de mercado. Mas essas organizações são um marco das regiões prósperas e raramente sucedem onde imperam o atraso (pobreza e desorganização social e produtiva) e o analfabetismo.

  1. Como a coletânea de artigos deste livro documenta, o uso de conhecimentos explicou grande parte do crescimento da produção e da concentração da renda bruta. A agricultura mecanizou-se. A terra perdeu grande parte de sua influência em explicar o crescimento da produção e da concentração da renda bruta. A consequência inevitável desse fato é que qualquer iniciativa no campo da reforma agrária precisa ser fortemente apoiada por políticas públicas que minimizem as imperfeições do mercado e fortaleçam a assistência técnica e extensão rural.
  2. São os conhecimentos que explicam o sucesso do agronegócio nas suas diferentes especializações. Seus agentes, incluindo-se entre eles os agricultores, foram capazes de rearranjar os conhecimentos disponíveis em “modelos de negócio” – os sistemas de produção – ajustados ao nível de organização e às imperfeições dos mercados do seu entorno. Cada modelo de negócio tornou-se assim uma “tecnologia de produção”.
  3. Os agentes que se inserem hoje na grande produção agrícola, com o apoio de assistência técnica e extensão rural frequente, continuada e de qualidade, foram também capazes de, gradativamente, ajustar essas “tecnologias de produção” à medida que a organização desses mercados alterava-se e crescia em complexidade, sempre visando fazer as imperfeições de mercado trabalhar a seu favor. Conseguiram, assim, agregar maior sustentabilidade econômica e social aos seus modelos de negócio, o que lhes propicia renda para suportar os recorrentes custos da inovação e, mais recentemente, dos resgates ambientais.

De maneira geral, a pequena produção não teve o mesmo acesso a essa assistência técnica e extensão rural de qualidade, frequente e continuada. Como se disse antes, isso caracteriza outra imperfeição do mercado: serviços ou bens de acesso restrito a poucos. De um lado, porque o produtor não teve, e ainda não tem, recursos para contratar esse serviço. De outro, porque o Estado não foi capaz de ofertá-lo em dimensão suficiente para atender a toda a demanda: ora tenta atender a todos e, consequentemente, o faz de forma esporádica, episódica; ora opta por concentrar os profissionais disponíveis em projetos especiais, em poucas propriedades, buscando um possível efeito demonstração para a maioria que ficou sem atendimento.

Assim, a pequena produção não consegue organizar os conhecimentos disponíveis em tecnologias de produção mais rentáveis, em modelos de negócios mais sustentáveis. Resta sem renda suficiente para manter um processo de inovação gradativo, crescer e ganhar escala. Sem escala apropriada, não otimiza o uso dos fatores de produção, paga mais caro pelos insumos e serviços, e recebe menos por seu produto. Em suma, não consegue fazer que as imperfeições do mercado atuem a seu favor. O resultado dessa conta é prejuízo; com frequência, é renda líquida2 negativa.

Estudos sobre renda líquida rural mostram bem os efeitos danosos das imperfeições do mercado. Com efeito, mais de 1,89 milhão de propriedades, com faturamento de 0 a 2 salários mínimos mensais, teve renda líquida negativa. Igual resultado obtiveram mais de 400 mil outras propriedades, com faturamento de 2 a 10 salários mínimos mensais.

Os dados do censo 2006 mostram, no entanto, que a renda líquida foi positiva em cerca de 1,6 milhão de propriedades da pequena produção. Indicam que, mesmo sem o apoio da assistência técnica e extensão rural, essa população foi capaz, com acesso a alguns conhecimentos, de organizar tecnologias de produção e modelos de negócios que a mantivessem ao abrigo dos piores efeitos das imperfeições do mercado. Revelam a existência, nessas propriedades, de talentos gerenciais, provavelmente capazes de fazê-las prosperar em cenários mais favoráveis.

O lado ruim dessa notícia é que, em pouco mais de 1 milhão dessas propriedades, o faturamento dos produtores não superou dois salários mínimos por mês. Permaneceram na pobreza. Esse dado revela que as imperfeições do mercado, pelas penalizações que impõem à falta de escala da pequena produção, impediram esses talentos gerenciais de usar outros conhecimentos para a construção de tecnologias de produção e modelos de negócios mais produtivos, mais rentáveis e de maior faturamento, que os libertaria do dilema da falta de escala. Manteve esses produtores prisioneiros de um ciclo vicioso, impedindo-os de migrar para um ciclo virtuoso.

Assim, imensa dualidade caracteriza a transferência de tecnologia na agricultura brasileira: de um lado, gerou um agronegócio pujante, mas, de outro, deixou milhões de brasileiros à margem do progresso. Sucesso e fracasso simultâneos! E essa dualidade é o dilema que as políticas públicas têm de enfrentar.

A solução do dilema

É possível agora responder à questão que o título deste capítulo propõe: qual é o problema da transferência de tecnologia agrícola no Brasil? A resposta é uma imposição dos fatos: reduzir as imperfeições de mercado e preparar a assistência técnica e extensão rural para ajudar a incorporar milhares de produtores à agricultura de elevada produção por hectare.

Num e noutro caso, há muitos obstáculos a vencer, sendo o maior deles a incompreensão dos homens, porque muitos interesses se locupletam na convivência com a pobreza. Não há tempo a perder. Se deixasse a questão entregue ao mercado e às suas imperfeições, o Brasil poderia caminhar para ter apenas 53 mil estabelecimentos produzindo 100% de sua safra agrícola, caso fosse replicada a experiência dos 27 mil estabelecimentos mais ricos. Não é um cenário desejável.

Reduzir imperfeições de mercado e preparar a assistência técnica e extensão rural para atender milhões de produtores não é tarefa simples. Pressupõe, de um lado, organizar a produção em todas as propriedades cujos donos decidirem profissionalizar a atividade. De outro, exige um esforço de organização da infraestrutura de produção no entorno das propriedades, com a participação sinérgica dos setores público e privado, para apoiar e dar consequência ao esforço de produção e de inovação dos produtores.

Os estudos realizados nos últimos anos pelas áreas de economia da produção e transferência de tecnologia da Embrapa, e confirmados pela prática das organizações de produtores, mostram que ambas as tarefas requerem equipes de transferência de tecnologia, residentes em todos os municípios, não só para o atendimento dos produtores, mas também para a articulação de redes de inovação, com a participação de entidades públicas e privadas, capazes de formular e implantar políticas públicas de apoio ao desenvolvimento desejado.

Veja-se que, até este momento, a tradição das organizações públicas de pesquisa, em termos de transferência de tecnologia, tem sido, principalmente, divulgar seus conhecimentos e deixar que cada agricultor estabeleça sua “linha de montagem” para transformar conhecimentos em tecnologias de produção. Ou seja, em sistemas de produção, em modelos de negócio. Isso foi possível e muito efetivo para os 500 mil produtores, que puderam contratar assistência técnica e extensão rural nesses moldes e, assim, puderam vencer a batalha da produção. Mas foi um fracasso para milhões de produtores que não contaram com esse apoio diferenciado na organização da sua produção e do seu entorno. Então, o assessoramento técnico e social é vital.

Dotar todos os municípios com equipes locais de transferência de tecnologia é uma empreitada enorme, factível de médio a longo prazo, e que enfrenta, de saída, dois grandes obstáculos.

O primeiro é que não existem, na quantidade requerida, profissionais preparados para a tarefa de assessorar os produtores na condução de um projeto de produção num processo de inovação gradativa e constante. Por exigência do mercado de trabalho, as universidades e as escolas técnicas de nível médio, em lugar de um ensino profissionalizante, oferecem aos jovens uma formação básica multidisciplinar, que lhes permite escolher um sem-número de ocupações, entre elas prosseguir nos estudos, ingressando na universidade ou na pós-graduação. Para que esses profissionais dediquem à assistência técnica e extensão rural, é necessário que se invista na complementação de sua formação, de maneira que possam, com sucesso, ajudar os produtores na administração contábil de suas propriedades, na gestão da evolução tecnológica de seus sistemas de produção e na organização do seu entorno produtivo e social.

O outro obstáculo é a dificuldade, demonstrada até agora, que o setor público tem, por conta de limitações fiscais, em prover tal assessoramento para todos que dele necessitam. É bem verdade que parte dessa dificuldade deriva do fato de que muitos no setor público não conseguem avaliar os benefícios de tal investimento, em termos de receita fiscal. Outra parte decorre do fato de que o tempo de maturação desses investimentos supera aquele de duração dos governos, o que inibe a iniciativa dos eventuais governantes, nessa direção.

O fato é que o Brasil conta hoje com um contingente de assistência técnica e extensão rural privado que está limitado em seu tamanho pela falta de renda dos produtores. Conta, também, com um contingente de assistência técnica e extensão rural pública cujo tamanho, por sua vez, é limitado pela realidade fiscal de municípios e estados, a qual os impede de alterar esse quadro.

Qualquer iniciativa para enfrentar essas limitações deve necessariamente se valer das possibilidades de sinergia que existem entre investimentos públicos e privados. É preciso que os investimentos públicos em assistência técnica e extensão rural sejam imaginados para, via crescimento da renda, aumentar o contingente daqueles produtores capazes de assumir os custos dessa assistência, liberando o Estado para cuidar dos que não são capazes de fazê-lo. É preciso, também, que o Estado tenha a disciplina de reinvestir parte da receita fiscal advinda do crescimento da produção na ampliação dessa sinergia.

Mudanças no modus operandi dos produtores e das organizações de pesquisa e de assistência técnica e extensão rural são imprescindíveis. A disseminação fragmentada de conhecimentos é ótima para o trabalho de geração do conhecimento, mas não contribui para organizar a pequena produção. Esta última precisa de um diálogo focado num “modelo de negócio” ajustado à sua realidade e da ação concertada de seus produtores para criar escala de produção.

As “linhas de montagem”, referidas antes, têm de reunir profissionais da pesquisa e da extensão pública e privada, num primeiro momento, na tarefa de definir modelos de negócio de referência para cada cultivo ou criação. Num segundo momento, têm de juntar as organizações de extensão pública e privada com os agricultores para particularizar a visão, ajustar os modelos de negócio ao nível da comunidade, levando em conta as dificuldades de grupos de agricultores, e avaliar sua resistência às variações dos preços relativos e aos riscos climáticos.

Ao contrário do que indica o senso comum, o pequeno produtor rural brasileiro, por sua trajetória de vida, tem, historicamente, mais “treino” de isolamento e competição individual do que de trabalho cooperativo. E, isolado, em geral não supera os problemas de escala, seja em termos de área cultivada, seja em volume de produção.

Isso dificulta o seu acesso a tecnologias que melhoram a produtividade do trabalho e da terra, como mecanização e irrigação, ou que agregam qualidade e valor ao seu produto, como pré-processamento e armazenagem. Isso reduz o seu poder de barganha, tanto na aquisição de insumos e serviços essenciais à produção, quanto na negociação do seu produto. O isolamento e a decorrente falta de escala impõem-lhe baixos valores na relação entre o preço do seu produto e o preço que paga pelos insumos e serviços. Permanece, assim, como presa fácil das imperfeições do mercado.

Isso requer que a ação de assessoramento a esse produtor não seja apenas de caráter técnico, como é próprio da administração contábil e da gestão tecnológica da propriedade, mas avance para o terreno político do desenvolvimento social, no que respeita à transformação de sua condição de capital humano em capital social, ou seja, em grupamento humano organizado em função de um propósito comum.

As evidências empíricas mostram que, ao contrário das expectativas, o produtor rural brasileiro, nessa faixa de renda, responde bem ao “treino” de ação cooperativa. Em Mimoso do Sul, ES, conforme documentou o programa jornalístico “Globo Rural”, uma comunidade de pequenos produtores de café (áreas de 5 ha, em média) mobilizou-se em torno de um abaixo-assinado para embargar um desmatamento que ameaçava as nascentes dos córregos. Dado o sucesso da empreitada, seus membros resolveram associar-se para resolver seus problemas de produção e de renda.

Como associação, conseguiram interessar o setor público num projeto de assistência técnica e extensão rural contínua e frequente: elevaram a produtividade e a produção, resolveram o problema da colheita com um mutirão em rodízio (cada dia em uma propriedade, até o final da safra) e aumentaram os preços recebidos pelas sacas de café, negociando em bloco e introduzindo, com o apoio de uma fundação pública, o pré-processamento mecânico (lavagem, classificação e secagem).

A renda cresceu. Reformaram as casas, adquiriram carros e eletrodomésticos, investiram em computadores para a melhoria da educação dos filhos e, com a ajuda de outra fundação pública, eliminaram outra disfunção que envergonhava a comunidade: instalaram fossas assépticas, acabando com a prática de despejar dejetos residenciais nos córregos da comunidade. Hoje, o único fator limitante é o tamanho das propriedades, o qual, com o crescimento da renda, deverá ser cuidado a seu tempo por aqueles que assim o desejarem.

Outro exemplo se deu em Quirinópolis, GO3. Um grupo de técnicos convenceu a cooperativa local a investir, por um período definido, num projeto de assistência técnica e extensão rural continuada para melhorar a produção de uma comunidade de pequenos produtores de leite (média de 20 ha; produção diária em torno de 20 L). O custo da cooperativa resumia-se ao salário dos técnicos de nível médio e superior e a pequenas despesas operacionais, custo a ser assumido pelos produtores a partir de um prazo determinado.

O projeto teve por focos educar os produtores para atuar de forma cooperada e organizar a produção nas propriedades segundo seus recursos e possibilidades, num processo de mudança tecnológica gradativa. A produção aumentou exponencialmente (propriedades atingiram 800 L/dia nos mesmos 20 ha) e, com ela, o nível de exigência dos produtores quanto aos serviços da cooperativa.

Produtores e gestores da cooperativa desentenderam-se quanto aos rumos do projeto. A cooperativa demitiu a equipe de assistência técnica e extensão rural antes do prazo combinado para que os produtores assumissem o custo do projeto. Cerca de 200 desses produtores formalizaram uma associação e recontrataram a equipe de assistência técnica e extensão rural. O projeto continuou, e eles ampliaram os planos para a criação de uma nova cooperativa, envolvendo também produtores de quatro municípios vizinhos a Quirinópolis.

Essas evidências empíricas, que se repetem em vários pontos do território nacional, mostram que, na formulação de iniciativas para a superação dos problemas de pobreza rural, não se deve subestimar a capacidade de empreendedorismo e de protagonismo dos produtores rurais, o que independe do tamanho da operação em que o produtor está envolvido. A distribuição de renda líquida positiva e negativa, observada nos dados do Censo 2006, sustenta essa assertiva.

Os casos aqui relatados confirmam a hipótese de que assistência técnica e extensão rural frequente e continuada e políticas públicas focadas no associativismo, como estratégia de superação dos problemas de escala, são eficientes para minimizar as imperfeições de mercado e libertar os produtores das amarras da pobreza, e poderem crescer segundo suas possibilidades.

Esses casos recomendam que se evite o planejamento centralizado, monocrático e pretensamente autossuficiente do Estado, em favor de formulações que otimizem as interações sinérgicas entre setor público e setor privado. Indicam o uso preferencial de estratégias que sejam capazes de viabilizar modelagens de negócios de inspiração local, sem abdicar do propósito de inclusão social e produtiva desses produtores nos mercados nacional e global.

Não se pretende encerrar este debate deixando a impressão de que, na busca pela erradicação da pobreza rural, não há lugar para o ativismo. Reconhece-se que o caminho não é exclusivamente técnico. Claro que há espaço para o ativismo político! Ele foi fundamental para a Embrapa convencer a sociedade brasileira dos rumos a serem tomados. Mas ele tem que ser concebido, planejado e executado profissionalmente, jamais perdendo de vista o propósito da causa!